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对于对《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）公开征求意见的公告

发布时间：2025-08-28

政策级别：市级

发文部门：常州市自然资源和规划局

政策主题：监督管理

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对于对《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）公开征求意见的公告

为推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步提升立法质量，现将《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）向社会各界征求意见，以便进一步研究、修改后提交市政府审议，现将有关事项告知如下：

一、公开征求意见的时间

2025年8月28日至9月28日

二、公开征求意见的方式

公民、法人和其他组织可以通过信函或电子邮件等方式提交意见和建议；

1.信函：邮寄至常州市新北区太湖东路103号1号楼常州市自然资源和规划局政策法规处，邮编213001，请在信封上注明&濒诲辩耻辞;新型地下空间（盐穴）立法建议&谤诲辩耻辞;字样。

2.电子邮件：发送至电子邮箱670194964蔼辩辩.肠辞尘，请在邮件主题注明&濒诲辩耻辞;新型地下空间（盐穴）立法建议&谤诲辩耻辞;字样。

叁、公开征求意见的反馈

对征求到的意见和建议，市资规局将会同相关部门认真研究，并以适当方式进行反馈。

特此公告。

附件：

1.《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）

2.对于《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）的起草说明

 

常州市自然资源和规划局

2025年8月28日

附件1

常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）（征求意见稿）

第一条（立法目的）  为了加强新型地下空间（盐穴）管理，促进土地资源保护、开发和合理利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条（盐穴定义及适用范围）  新型地下空间（盐穴）（以下简称“盐穴”）是指地下深层岩盐开采形成的盐腔及其周边保护体所占用的立体空间。

本办法适用于金坛区盐穴储能的开发、利用和管理等活动。

第三条（管理原则）  盐穴的开发、利用、保护和管理应当遵循安全利用、规划引领、节约集约、维护权益、统筹兼顾的原则，促进社会效益、经济效益和生态效益相结合。

第四条（设立要求）   盐穴设立地下国有建设用地使用权应当符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、法规对于地下空间用途的规定。

第五条（政府职责）  市、金坛区人民政府组织和领导盐穴的开发利用管理工作，负责建立健全本行政区域内盐穴开发利用管理制度，明确相关部门管理职责。

镇人民政府（街道办事处）负责配合辖区内盐穴地表设施的日常检查等工作。

第六条（部门职责）  自然资源和规划部门负责盐穴开发利用的规划管理、权益配置、不动产权登记等工作，统筹岩盐矿产资源与盐穴资源协同利用。

发展改革部门按照权限负责对利用盐穴进行储能项目投资的审批、核准、备案管理工作，负责油气长输管道所属盐穴储气库（及场站）的安全管理。

住房城乡建设部门负责城镇燃气所属盐穴储气库（及场站）的安全管理。

市场监督管理部门负责对储能项目的管理站场、注采站、集输管道中纳入目录的特种设备实施监督管理。

应急管理部门负责危险化学品储存项目（城镇燃气项目除外）的审查，依法组织生产安全事故调查，指导协调生产安全事故和自然灾害的应急救援。

财政、生态环境、水行政、商务、地震等部门按照各自职责做好盐穴开发利用管理的相关工作。

第七条（专项规划管理）  金坛区人民政府应当组织自然资源、发展改革、生态环境、住房城乡建设、应急管理等部门编制盐穴开发利用等专项规划。

专项规划应当以规范盐穴资源安全、有序开发利用为目标，开展现状评估，对开发用途、分区功能、安全防护、地下水水位控制等提出控制要求，明确空间协调、用途管制、近期规划和保障措施等内容。

专项规划编制应当与矿产资源总体规划等相关规划衔接，报市人民政府批准后实施。

第八条（详细规划管理）   金坛区自然资源和规划部门组织编制盐穴详细规划，报市人民政府批准后实施。详细规划应当包括地表使用范围、地下开发范围、地下空间深度等规划控制指标，分层规划以及盐穴开发利用等专项规划的相关控制要求。

第九条（规划条件核定及内容）   以划拨方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，建设单位应当向自然资源和规划部门申请核发用地预审与选址意见书，自然资源和规划部门应当依据详细规划同步核定规划条件。以出让方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，自然资源和规划部门应当在建设用地使用权出让前，依据详细规划核定规划条件。

规划条件应当明确盐穴区域、使用性质、竖向界限、建设规模（地下叁维容积率）、连通方式、市政设计等规划要求，并征求发展改革、住房城乡建设以及应急管理等相关部门的意见。

审核确定的规划条件不得擅自变更。确需变更的，应当向自然资源和规划部门提出申请。

第十条（地表用地保障及涉及基本农田的管理）   岩盐开采、盐穴开发利用过程中的项目地表配套设施、地表开采井口、输送管线等建设涉及用地的，应当按照国家规定办理用地手续。

岩盐开采、盐穴开发利用不造成永久基本农田损毁、塌陷破坏的，市自然资源和规划部门可以通过地下开发利用与地上农田耕种互不影响论证的方式新设岩盐采矿权、盐穴地下国有建设用地使用权。

第十一条（供应前的要求）   盐穴地下国有建设用地使用权供应前，应当明确盐穴地下国有建设用地使用权与矿业权的衔接规则。在盐穴地下国有建设用地使用权使用期间不再核发盐穴地下国有建设用地使用权范围内的采矿许可手续。已经核发的应当依法办理盐穴地下国有建设用地使用权范围内采矿许可的注销手续。

第十二条（盐穴划拨）  符合《划拨用地目录》的，可以依法采用划拨方式取得盐穴地下国有建设用地使用权。

以划拨方式提供盐穴地下国有建设用地使用权的，应当在取得项目审批、核准、备案文件后办理盐穴地下国有建设用地使用权划拨手续。

第十三条（盐穴其他利用方式）   盐穴地下国有建设用地使用权可以通过出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式取得。

盐穴地下国有建设用地使用权有偿使用的相关程序，参照地表国有建设用地使用权有偿使用的相关规定办理。

本办法施行前已开展储能活动的盐穴，可以依法申请办理协议出让手续取得盐穴地下国有建设用地使用权。

第十四条（盐穴组合出让）   盐穴地下国有建设用地使用权可以与岩盐矿业权、地表建设用地使用权组合出让。

第十五条（组合出让要求）   盐穴地下国有建设用地使用权组合出让的，出让人应当编制矿业权开发利用方案，报经有批准权的人民政府批准后，依据详细规划和开发利用方案核定规划条件。

出让人应当在出让时明确岩盐矿业权、地表建设用地使用权、盐穴地下国有建设用地使用权的具体出让内容、出让价款及支付方式、竞价规则、开发利用时序等内容，并与受让人分别签订矿业权出让合同、土地出让合同。

第十六条（盐穴单独出让）    盐穴地下国有建设用地使用权单独出让的，矿业权人在同等条件下可以优先取得。

第十七条（盐穴先租赁后出让）  盐穴地下国有建设用地使用权采用先租赁后出让的，可以先以招标、拍卖、挂牌方式租赁取得，并明确约定转为出让建设用地的条件，达到约定的受让条件后，可以依法申请办理协议出让手续，签订土地出让合同。

第十八条（盐穴出让、租赁年限）  盐穴地下国有建设用地使用权出让年限最高不超过50年。以租赁方式取得的，租赁期最高不超过20年。

第十九条（盐穴出让价款计算）   盐穴地下国有建设用地使用权出让价款以盐穴空间体积为单位进行计算，具体由自然资源和规划部门依法确定。

第二十条（盐穴出让价款缴纳）   盐穴地下国有建设用地使用权单独出让的，受让人应当在签订出让合同后三十日内，支付全部出让价款。

盐穴地下国有建设用地使用权组合出让的，受让人应当在签订出让合同后叁十日内，支付土地出让合同约定的出让价款。

受让人未按照土地出让合同约定缴纳出让价款的，出让人有权解除土地出让合同，追究相关违约责任。

第二十一条（盐穴开发利用方案指标复核）   盐穴地下国有建设用地使用权人应当在盐穴范围内的矿产资源开采达到相关条件后申请有资质的测绘单位对盐穴地下空间进行测绘，并向金坛区自然资源和规划部门报告，在不影响安全的前提下，金坛区自然资源和规划部门应当对规划条件中相关指标进行复核。

复核指标涉及出让合同内容变化的，盐穴地下国有建设用地使用权人应当依据复核结果与出让人签订补充合同。

第二十二条（开发利用协商和衔接）    鼓励矿业权人与盐穴地下国有建设用地使用权人就岩盐开采和盐穴开发利用方式、开发利用时序等内容进行协商和衔接，提高资源开发利用效率。

第二十三条（矿产资源压覆处理）    盐穴地下国有建设用地使用权合理使用与岩盐采矿互不影响的，不作矿产资源压覆处理。

第二十四条（鼓励运用新技术）   鼓励权利人运用新技术和手段获取盐穴地下空间二维、三维、顶底板图像以及空间资源体积等三维空间形态相关信息，为盐穴开发利用管理提供基础数据。

第二十五条（盐穴登记）   盐穴地下国有建设用地使用权人缴纳完毕全部出让价款后，可以申请办理不动产登记。

盐穴地下国有建设用地使用权不动产登记，参照地表国有建设用地使用权不动产登记的相关规定办理。

不动产登记机构应当依据国有建设用地使用权划拨决定书、土地出让合同或者补充合同等载明的井口坐标、竖向起止高程、水平投影坐标和盐腔体积确定的范围，进行盐穴叁维立体确权登记。

第二十六条（盐穴用途管理）    盐穴地下国有建设用地使用人应当按照使用权划拨批准文件的规定或者有偿使用合同的约定开发、利用盐穴。

盐穴地下国有建设用地使用人确需改变盐穴用途的，应当依法重新办理项目立项手续，经自然资源和规划部门同意后报原批准用地的人民政府批准，重新签订出让合同、补缴出让价款、办理相关变更手续。

第二十七条（收回盐穴使用权）   自然资源和规划部门在盐穴地下国有建设用地使用权出让或者划拨供应时，可以在盐穴使用权供应文件中约定盐穴使用权收回的情形和处置规则，达到约定收回条件时，可以依法收回盐穴地下国有建设用地使用权。

法律对收回国有建设用地使用权有规定的，按照法律规定执行。

第二十八条（盐穴转让及司法处置管理）   未经有权机关批准，盐穴地下国有建设用地使用人不得擅自将盐穴地下国有建设用地使用权进行转让。

涉及盐穴地下国有建设用地使用权的司法执行，人民法院应当征询自然资源和规划部门意见后予以处理，并告知受让人办理相关手续。

第二十九条（盐穴安全管理）   金坛区人民政府应急管理部门应当督促指导相关部门和镇人民政府（街道办事处）加强盐穴开发利用安全管理，指导镇人民政府（街道办事处）编制突发事件应急预案，应急预案按规定报上一级人民政府备案并定期组织演练。

盐穴地下国有建设用地使用人应当建立健全安全责任制，配备必要的应急救援物资和器材，按照行业管理要求做好日常巡查、检查及安全管理，防范危害公共安全、公共卫生、生态环境等事件发生。

第三十条（盐穴监测及风险防范）   盐穴地下国有建设用地使用人应当建设并有效运行盐穴专用地震监测台网、地下水监测设施，采用科学技术手段定期监测岩盐矿区腔体形状、蠕变特性和地表沉降、变形等指标，做好盐穴地震、地下水等安全风险防范工作。相关监测数据应当定期向自然资源和规划等部门提交。

以组合方式出让盐穴地下国有建设用地使用权的，岩盐采矿权人应当在岩盐开采形成盐腔过程中采取有效措施限制诱发地震因素产生，定期开展盐穴强震动和变形监测，评估地震灾害风险并采取必要的防范措施。

第三十一条（动态评估）   金坛区自然资源和规划部门应当对盐穴地下国有建设用地开发利用建立定期评估和动态调整机制，提高开发利用的科学性、可操作性、现势性。

第三十二条（违法举报）   任何单位和个人有权对损毁、破坏盐穴地表及地下设施等危害安全的行为进行举报。接到举报的部门应当依法及时调查处理，并保护举报人的合法权益。

第三十三条（法律责任）   对违反本办法规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第三十四条（法律责任）   有关部门、单位及其国家机关工作人员在盐穴开发利用管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由相关职能部门依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条（参照适用）  利用盐穴开展试验研究、探索新用途等其他活动，可以参照本办法执行。

第三十六条（实施日期）  本办法自202 年 月 日起施行。

 

附件2

对于《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（征求意见稿）的起草说明

为了进一步新型地下空间（盐穴）资源创新性配置管理，有效发挥我市新型地下空间（盐穴）生产要素作用，市自然资源和规划局组织起草了《常州市新型地下空间（盐穴）开发利用管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》），现就有关情况说明如下：

一、制定《办法（草案）》的必要性与可行性

地下空间作为一种生产要素，被称为领陆、领水、领空之外的“第四国土”，是保障发展新的国土空间载体，与地表土地资源一样，具有很高使用价值和经济价值。盐穴和水封洞库、咸水层、枯竭油气藏等，区别于传统的城市浅层地下空间，往往埋藏于地下深层，属于新型地下空间，是一类特殊的自然资源，具有较大的开发利用潜力。常州金坛岩盐矿区总面积60.5平方公里，资源储量约163亿吨，埋藏深度在地下约750～1300米之间，平均氯化钠含量达85%，是我国东部地区综合指标最佳的大型盐矿。盐层厚度大（约为160～220米），内部夹层少，采矿后形成的盐腔单体可达20～40万立方米，具有优越的稳定性、可塑性和密封性，是国内盐穴资源开发利用条件最好的地区之一，在存储天然气、压缩空气储能等方面具备独特优势。常州市金坛区盐穴空间开发利用走在全国前列，已建成三座天然气储气库，以及世界首座非补燃式压缩空气储能电站。   

金坛作为全国新型地下空间开发利用的&濒诲辩耻辞;探路人&谤诲辩耻辞;，在实践盐穴开采、探索盐穴综合利用方面取得了一些成效，也面临着一些难题亟待解决。研究出台规范盐穴地下空间开发利用管理的地方性法规能进一步通过市场手段解决采矿权人、储气储能公司、地方政府和农村集体组织的利益分配问题，进而实现央地合作共赢。因此，从探索新型地下空间（盐穴）使用权有偿使用实现路径、以新的空间资源开发支撑保障经济社会高质量发展等方面出发，制定《办法（草案）》具有必要性和可行性。

二、《办法（草案）》的起草过程

2025年3月11日，常州市自然资源和规划局成立立法工作专班，全面开展《办法（草案）》起草工作。2025年8月22日，常州市自然资源和规划局会同金坛区矿地融合中心赴市人大常委会专题汇报了盐穴立法背景、意义和进展过程等情况，就《办法（草案）》征求意见。2025年8月，常州市自然资源和规划局就《办法（草案）》相继举办了部门座谈会和公司座谈会。在部门座谈会上，市委编办、市发改委、市水利局和市司法局等部门分别提出修改意见和建议，对此常州市自然资源和规划局均予以了吸收采纳。部分市人大代表、政协委员、中盐集团金坛分公司、中石化储气库分公司、港华储气以及国家管网集团金坛储气库有限公司等多家公司代表也参与了座谈，提出了中肯的意见和建议，常州市自然资源和规划局对于部分合理的建议和意见也予以了吸收采纳。

叁、《办法（草案）》的主要内容

《办法（草案）》旨在加强新型地下空间（盐穴）资源创新性配置管理，有效发挥新型地下空间（盐穴）生产要素作用，开创新型地下空间规范、高效、安全利用新局面，切实维护自然资源资产所有者权益。《办法（草案）》共叁十六条，主要内容如下：

（一）明确新型地下空间（盐穴）设立要求

明确新型地下空间（盐穴）按照《中华人民共和国民法典》有关规定，设立地下国有建设用地使用权，符合节约资源、保护生态环境的要求，遵守法律、行政法规对于地下空间用途的规定（第四条）。

（二）明确政府和相关部门在新型地下空间（盐穴）开发管理利用中的工作职责

一是明确市、区、镇叁级政府在盐穴开发利用管理工作中的职责范围（第五条）；二是分别明确自然资源和规划、发展改革、住房城乡建设、市场监督管理、应急管理等部门在各自权限范围内对盐穴开发利用管理的工作职责（第六条）。

（叁）构建新型地下空间（盐穴）规划编制体系

一是明确属地政府负责统筹协调各部门编制新型地下空间（盐穴）开发利用等专项规划，并与矿产资源总体规划等相关规划衔接，报本级人民政府批准后实施（第七条）；二是明确分别以划拨方式和有偿使用方式取得盐穴地下使用权的，需要依据详细规划来核定规划条件的程序和规划要求，同时规定规划条件不得擅自变更，确需变更的，应当向自然资源和规划部门进行申请（第九条）。

（四）优化新型地下空间（盐穴）权益配置

一是规定盐穴开发利用建设涉及用地的，应当按照国家规定办理用地手续，对不造成永久基本农田损毁、塌陷破坏的，可以通过地下开发利用与地上农田耕种互不影响论证的方式新设建设用地使用权（第十条）；二是取得项目核准、备案文件后采用划拨方式取得盐穴地下国有建设用地使用权（第十条）；叁是明确盐穴地下空间使用权供应前与矿业权的衔接规则（第十一条）；四是明确盐穴地下空间使用权划拨以及出让、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式（第十二、十叁条）；五是规定盐穴地下空间使用权组合出让、单独出让、先租后让及年限、价款计算等要求（第十四条－第二十条）；六是明确对盐穴开发利用方案相关指标进行复核的要求（第二十一条）；七是运用新技术和手段进行叁维测量获取盐穴空间形态相关信息为盐穴登记提供基础数据（第二十四、二十五条）；八是明确盐穴地下国有建设用地使用权用途、收回和转让管理的要求（第二十六－第二十八条）。

（五）明确新型地下空间（盐穴）安全管理和监测风险防范

一是明确使用盐穴地下空间须采取的安全生产事故应急预案和安全管理等工作职责（第二十九条）；二是规定盐穴地下空间使用人对在造腔过程中地震、地下水等安全防范、预警监测等职责（第叁十条）。

（六）加强法律责任规定

一是规定任何单位和个人有权对损毁、破坏盐穴地表及地下设施等危害安全的行为进行举报（第叁十二条）；二是规定违法行为处罚的兜底条款（第叁十叁条）；叁是明确国家工作人员责任（第叁十四条），确保《办法（草案）》得到严格遵守。